Територіальні громади, як ключовий суб’єкт в моделі державного управління

    Питання організації і функціонування публічної влади та її диференціації на безпосереднє народовладдя, державну владу та місцеве самоврядування належать до найбільш актуальних процесів державотворення сучасної України.

Батанов О. В. (доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

   Муніципальна влада у теорії та практиці народовладдя: проблеми співвідношення та взаємодії // Часопис Київського університету права .- 2019 .- № 2 .- С. 47-53

Анотація: Досліджуються конституційно-правові проблеми організації та функціонування муніципальної влади в контексті її співвідношення з феноменом народовладдя. Висвітлюється еволюція системи уявлень про місцеве самоврядування у вітчизняній та зарубіжній юридичній думці в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу. Така постановка питання обумовлюється тим, що питання щодо місця і ролі муніципальної влади у системі народовладдя, її правової природи, співвідношення та взаємодії таких феноменів, як народовладдя та громадоправство, належить до найбільш дискусійних у сучасній конституційній теорії.

   Важливим для розуміння суті безпосереднього народовладдя є врахування того, що відповідно до змісту Конституції безпосереднє народовладдя як волевиявлення народу може здійснюватися як народом у цілому, так і його певними частинами або спільнотами. Насамперед і головним чином безпосереднє народовладдя здійснюється шляхом волевиявлення українського народу в цілому, зокрема у разі проведення парламентських і президентських виборів, всеукраїнських референдумів тощо. Але офіційним волевиявленням народу водночас вважається: волевиявлення окремих спільностей (територіальних громад, трудових колективів тощо), зокрема, місцеві вибори і референдуми є волевиявленням територіальних громад і нерідко називаються проявами локальної, місцевої демократії, є формами діяльності цих громад та інструментом реалізації муніципальної влади.

Феномен місцевого самоврядування оптимальною мірою можна визначити через його громадівську природу. У цьому контексті місцеве самоврядування - це самостійний та незалежний, інституціонально та функціонально відокремлений від держави вид публічної влади - муніципальна влада чи публічна самоврядна влада територіальної громади, яка забезпечує вирішення місцевими жителями безпосередньо або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення. По суті йдеться про феномен громадоправства у загальній системі народовладдя, що має свої аксіологічні, гносеологічні, онтологічні, телеологічні та інші особливості.

   Прикладом впливу на розвиток законодавства громадівського муніципального праворозуміння можна вважати прийняття Конституції України, яка в частині щодо місцевого самоврядування переважно виходить саме з громадівської ідеї. Конституція заклала основи запровадження лібералізованої моделі місцевого самоврядування що зумовило визнання прав територіальних громад на самоврядування та створило певні правові межі інституціоналізації муніципальної влади як самостійного виду публічної влади в Україні.

   Так, наприклад, за ст. 7 Конституції в Україні «визнається» місцеве самоврядування, що зводить даний інститут у ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір у нашій країні було зроблено на користь громадівської теорії. Про це ж свідчить і те, що місцеве самоврядування здебільшого самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як «природних» населених пунктах.

Місцеве самоврядування та закладене в його природі громадоправство є одним із тих атрибутів та критеріїв сучасного конституціоналізму і соціально-правової демократичної державності, що в контексті європейського вектора розвитку української держави вимагає свого всебічного конституювання та інституціона- лізації на принципах гуманізму, людського виміру влади та верховенства права. Адже визнання державою інститутів місцевого самоврядування стало гаслом реформаторських дій усіх без винятку постсоціалістичних держав Європи, у тому числі й України. Фундаментальними принципами проведення сучасних реформ проголошується децентралізація публічної влади та субсидіарність у наданні публічних послуг.

Гайдар, Марія Григорівна (аспірант Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України). 

 Проблеми децентралізації та добровільного об'єднання територіальних громад в Україні : конституційно-правове забезпечення та сучасні законопроектні ініціативи // Держава і право. Сер. Юридичні науки : Зб. науков. праць. - 2019/1. - № 2(84). - С. 75-85. - Бібліогр. в кінці ст. 

Анотація: Розглянуто передумови, сучасний стан, а також проблемні питання впровадження реформи місцевого самоврядування на засадах децентралізації. Проаналізовано проект закону про внесення змін до статті 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо забезпечення доступності необхідними публічними послугами, виділено його переваги та недоліки.

   Свою прихильність до європейських стандартів управління Україна підтвердила ще у вересні 1997 року, ратифікувавши Європейську хартію місцевого самоврядування. Саме з цього часу і розпочався процес реформування системи місцевого врядування. Втілення в життя системних змін почалося одразу після зіткнень на Майдані та зміни влади) на початку 2014 року.

Саме тому, в період з 2014 по 2018 р. було розроблено таї прийнято велику кількість законів та підзаконних актів, щодо втілення в життя процедури добровільного об'єднання територіальних громад в межах реформи місцевого самоврядування на засадах децентралізації. Передусім вони стосуються співробітництва територіальних громад, делегування функціональних повноважень від місцевих державних адміністрацій до органів місцевого самоврядування, фінансової незалежності новостворених об'єднань, що дозволить, своєю чергою, посилити фінансову та функціональну спроможність місцевого самоврядування.

   На забезпечення нормативного впорядкування вищезазначених завдань та пошуку шляхів їх вирішення було прийнято Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», котрий за своєю природою є законом процедурним, адже націлений на врегулювання відносин, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до,об'єднаних територіальних громад.

   Центральним положенням даного закону є стаття 4 щодо основних умов добровільного об'єднання територіальних громад. Зазначені умови можна ще охарактеризувати як норми-орієнтири, норми-принципи, які визначають мінімальні вимоги при плануванні утворення об'єднаних територіальних громад. При їх дотриманні та правильному застосуванні можна забезпечити реальну спроможність територіальної громади.

   Визначення «спроможної територіальної громади» міститься у Методиці формування спроможних територіальних громад. Це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Адже вимогою часу є створення спроможних територіальних громад як основи місцевого самоврядування в Україні.

Соляник, Костянтин (кандидат юридичних наук; доцент; декан факультету адвокатури Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого; м.Харків). 

 Реформа місцевого самоврядування в Україні : концептуальні проблеми конституційно-правового забезпечення та перспективи розвитку  // Право України : Юридичний журнал. - 2018. - № 5. - С. 207-223. - Бібліогр. в кінці ст.

Анотація: Аналіз конституційного забезпечення реформи місцевого самоврядування у сучасній Україні, надання авторської позиції щодо деяких напрямів її здійснення, вироблення рекомендацій стосовно загальнодержавного та локального нормотворення окремих питань розвитку місцевої влади. Встановлено, що реформуванню цього публічно-правового інституту має передувати внесення змін до Конституції України як першооснови змін законодавства . Сучасна ситуація щодо можливості Верховною Радою України розглядати зміни до Основного Закону на будь-якій наступній сесії призводить до негативних явищ, закріплення у чинному законодавстві норм, які не повною мірою співвідносяться з нормами Конституції. 

   Подальший рух у напрямку проведення муніципальної реформи має відбуватися із концептуальним обговоренням всіх базових позицій, враховуючи вимоги Європейської Хартії місцевого самоврядування, зарубіжного та вітчизняного досвіду. Українське суспільство повинно отримати "дорожню карту" подальшого розвитку місцевої демократії, що відповідатиме всім стандартам країн Європейського Співтовариства. Принципи Хартії повинні створити нормативний фундамент проведення змін у системі організації та діяльності територіальних громад та її органів.

   Так, однією з концептуальних позицій є визначення головного суб'єкта місцевого самоврядування. У 1996 р. Україна конституювала як такий територіальну громаду - жителів села чи добровільного об'єднання У сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Проте залишилося актуальним і до сьогодні питання про членство в громаді, реалізації колективних та індивідуальних форм участі членів громади на території як населеного пункту, так і області (району), реалізації повноважень колективного власника комунальної власності тощо. Нещодавні зміни законодавства щодо необхідності запровадження реєстрів територіальних громад також не вирішують ситуацію, адже кожна територіальна громада обирає власну методику ведення такого реєстру (ст. 37 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

   Якісна категорія "територіальна громада", про яку йдеться у Конституції України, на практиці існує виключно як кількісна, тобто охоплює сукупність громадян України, які мають реєстрацію місця проживання на території адміністративно-територіальної одиниці. При цьому особи, які порушують вимоги законодавства України щодо необхідності такої реєстрації, фактично позбавляють себе права на участь в управлінні місцевими справами. Вирішенню цієї складної юридичної проблеми має сприяти внесення змін до вітчизняних правових актів щодо основного суб'єкта місцевого самоврядування: представницький орган, який діє в інтересах місцевого населення, що його обирає й перед яким він відповідатиме, повинен отримати статус головного суб'єкта місцевого самоврядування. Така конструкція не приведе до зменшення існуючого обсягу муніципальних прав і свобод, а дасть можливість законодавцю належним чином вирішити питання щодо безпосередньої реалізації таких прав як на рівні населеного пункту, так і на рівні регіонів. Крім іншого, закріплення у законодавстві територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування та громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці є не цілкбм вдалим (одна з новел, що пропонується у змінах до Конституції України).

    Інша принципова позиція Хартії - визначення порядку закріплення повноважень органів місцевого самоврядування. Державницька концепція організації місцевого самоврядування, на якій базується цей документ, зумовлює закріплення юридичних можливостей за органом місцевого самоврядування всього кола питань, що прямо йому не заборонені й не віднесені до відання інших органів. У Конституції України (ст. 19), навпаки, органу місцевого самоврядування дозволено робити лише те, що прямо передбачено законодавством України. І хоча на практиці натрапляємо на деякі відхилення від такого припису ( Рішення КСУ від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій)), існування такого протиріччя створює потенційну загрозу зловживань із боку всіх учасників муніципально-правових відносин. 

          Враховуючи теоретичну складність у визначенні критеріїв, що могли віднести питання місцевого значення до відповідної категорії, базуватися потрібно на підходах державницької концепції: держава повинна окреслити ті питання публічного розвитку, які вона може повністю передати на вирішення органів місцевого самоврядування, лише частково зробивши заборони щодо можливих зловживань. Отримання кращих практик, формування "здорової" конкуренції серед територіальних громад, крім іншого, змістовно змінять радянський підхід до підготовки та реалізації місцевих програм розвитку.       Окремого наукового опрацювання потребує проблема територіальної основи діяльності місцевого самоврядування. Ідеальна модель такої основи передбачає врахування географічних, демографічних, інфра- структурних та інших чинників, необхідних для функціонування ор- ганів місцевого самоврядування, розробки та реалізації муніципальної політики розвитку територій. Фактично Україна отримала у спадок радянську модель адміністративно-територіального поділу, при цьому закріпивши її в Основному Законі держави. Створення органів загальної компетенції на різних рівнях адміністративно-територіального поділу є однією із парадигм такої моделі. У свідомості громадян такий підхід є єдино правильним, що доводить той поодинокий досвід громадського обговорення реформи адміністративно-територіального устрою, який мав місце в державі (2005-2006 рр.). Однак про супротив із боку населення щодо будь-яких об'єднань та укрупнень базових одиниць місцевого самоврядування свідчить і практика реформування інших країн Європи.

   Інші підходи до формування компетенції органів та посадових осіб через окреслення предметів відання сприятимуть децентралізації в державі, окресленню відповідальності самоврядних структур у здійсненні муніципальної політики. Сучасний стан правового забезпечення створює загрозу подальшому розвитку всіх інститутів місцевої демократії, оскільки з боку законодавця простежується непослідовність у діях щодо юридичного забезпечення процесу реформування.    Фактично Верховна Рада України заблокувала подальший розвиток місцевого самоврядування, адже попередньо схваливши зміни до Конституції України, не схвалила їх як закон. Вперше у вітчизняному конституційному процесі виникатиме питання щодо юридичної можливості скасування попередньо схваленого законопроекту про внесення змін до Основного Закону або внесення в нього змін та доповнень, що не передбачено статтями 157 та 158 Конституції України. Подальшого наукового опрацювання потребують питання, вирішення яких безпосередньо впливатиме на належний розвиток відносин у сфері місцевого самоврядування: територіальна основа діяльності муніципальних структур і, зокрема, об’єднаних територіальних громад, організаційна будова місцевої ради, порядок та спосіб закріплення компетенції всіх учасників муніципальних відносин, доцільність існування головного суб’єкта місцевого самоврядування як основного носія всіх прав та обов’язків – територіальної громади.

Загурська-Антонюк, В. Ф.  (кандидат політичних наук; доцент; доцент кафедри економічної безпеки, публічного управління та адміністрування). 

 Громада як ключовий суб'єкт в українській моделі державного управління / В. Ф.  Загурська-Антонюк, В. О. Кучменко // Інвестиції: Практика та досвід : Аналіз. Прогнози. Коментар. - 2019. - № 4. - С. 135-140. - Библиогр. в конце ст. 

Анотація: Показано, що важливу роль у державотворчому процесі сучасної України відіграє реформа місцевому самоврядування. Основними суб'єктами такого самоврядування виступають територіальні громади, сформовані як об'єднання мешканців певних населених пунктів навколо одного центру. Створення цих суб'єктів забезпечується політикою децентралізації державної влади. Тому у статті визначається статус територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування державної політики. Також обгрунтовано, що територіальна громада є соціальним центром, є тим самоврядним осередком, формування та оптимальне функціонування якого повинно стати передумовою побудови розвинутого громадянського суспільства. 

   У сучасних умовах основними цілями децентралізації на Україні є підвищення ефективності функціонування державної сфери та якості життя населення. Децентралізація розглядається як невід'ємний елемент вирішення проблем, зумовлених зростанням вимог, які постають перед державними органами, зростанням надій населення на ефективніше виконання державними установами своїх функцій. Із політичної точки зору, децентралізація повинна сприяти поліпшенню планування та ефективнішій роботі державних служб та її органів, при цьому враховувати місцеві потреби та умови, за одночасного досягнення регіональних і національних цілей. Таким чином, децентралізацію влади в Україні визначено як одну з пріоритетних реформ, яка передбачає створення ефективної системи організації та управління соціально-економічним розвитком на місцевому рівні. Тому чинна Конституція України та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" вносить термін "територіальна громада", яка характеризується як сукупність громадян, котрі проживають у населених пунктах, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або об'єднання населення кількох сіл навколо єдиного адміністративного центра, відтак це зумовлює певну "цілісність" місцевого амоврядування.

Особливого значення для територіальних громад набуває завдання зі створення точок економічного зростання як необхідної умови для їх збалансованого, рівномірного та самодостатнього соціально-економічного розвитку. Тому їх створення передбачає:

— структурну перебудову та диверсифікацію територіальних виробництв на якісно новій інноваційній основі;

— активізацію інвестиційного процесу в територіальних громадах регіонів;

— подолання замкнутості регіонів та громад, посилення міжрегіональних зв'язків та інтеграційних процесів.

Проте у процесі децентралізації існує п'ять невирішених проблем, які створюють ризики для успішної реалізації реформи:

1) Створення об'єднаних територіальних громад переважно не має підтримки з боку широких верств населення, адже люди не розуміють сам процес децентралізації, а також існує протидія з боку районних адміністрацій та місцевих рад. Вони перешкоджають утворенню ОТГ через страх втратити робочі місця та повноваження, бо процес їх створення супроводжується переформатуванням органів влади та змінами в управлінні на користь громад;

2) Швидке збільшення кількості ОТГ без пропорційного збільшення обсягу субвенції на розвиток інфраструктури знижує мотивацію громад до об'єднання та їхні можливості щодо соціально-економічного розвитку. Тому державі слід переглянути питання стабільного забезпечення фінансової підтримки добровільного об'єднання територіальних громад, а активістам на місцях варто посилити зусилля зі створення ОТГ;

3) Досі не врегульовано питання розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади загалом, а також функцій та повноважень між місцевими радами ОТГ та районними державними адміністраціями й районними радами. У рамках реформи необхідно чітко визначити повноваження, які залишаються за райдержадміністрацією та райрадою, переглянути чисельність та відповідно видатки на утримання їхніх апаратів;

4) В утворених об'єднаних територіальних громадах немає належно підготованих робочих кадрів та спостерігається низька кваліфікація службовців місцевого самоврядування для виконання нових функцій. Це призводить до неефективного використання фінансових ресурсів територіальних громад, неспроможності освоїти кошти державних субвенцій на розвиток. Органи місцевого самоврядування, як правило, не готові до запровадження стратегічного планування та програмування розвитку громад. Вирішенням цієї проблеми, могло б стати запровадження дієвих програм підвищення кваліфікації службовців місцевого самоврядування та надання їм необхідної консультативної і методичної допомоги з боку органів виконавчої влади;

5) враховуючи високі ризики корупційних дій щодо використання бюджетних коштів, актуальним є питання запровадження механізмів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як з боку державних органів, так і з боку громадськості. В умовах бюджетної децентралізації є потреба здійснення належного контролю за роботою органів влади різних рівнів при плануванні та виконанні ними бюджетів, управлінні та використанні фінансових ресурсів.

Лютий, І. О. (доктор економічних наук; професор; заслужений економіст України; завідувач кафедри фінансів). 

 Оцінка фінансової спроможності об'єднаних територіальних громад / І. О. Лютий, Н. Я. Спасів // Фінанси України : науково-теоретичний та інформаційно-практичний журнал . - 2019. - № 7. - С. 92-112 : 11-табл. - Библиогр. в конце ст. 

Анотація: Проаналізовано теоретико-методичні підходи до оцінки фінансової спроможності об'єднаних територіальних громад (ОТГ) в умовах реформування системи місцевого самоврядування та децентралізації влади. Встановлено, що при формуванні такої громади велике значення має попередній розрахунок її фінансової спроможності для оцінки переваг і ризиків об'єднання, з'ясування потреби в пошуку додаткових коштів і впорядкуванні видатків. Виокремлено основні показники фінансової спроможності ОТГ та за їх допомогою проаналізовано об'єднані громади, створені в Україні від початку реформ. 

   Домінантою фінансової децентралізації в Україні є забезпечення фінансової спроможності територіальних громад, які згідно із Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" і Перспективним планом формування територій громад злилися, створивши об'єднану територіальну громаду (ОТГ). Відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад основними умовами їх створення є забезпечення здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; історичних, географічних, соціально-економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць; фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; трудової міграції населення;

доступності послуг у відповідних сферах. Середньостроковим планом пріоритетних дій Уряду до 2020 року в контексті реалізації реформи децентралізації визначено обов'язкове об'єднання (на 100 %) усіх громад у спроможні територіальні громади до вказаного року.

   Критичне осмислення підходів теоретиків і практиків до сутнісної характеристики спроможної територіальної громади дає підстави констатувати, що основним критерієм її спроможності вважаються економічні, кадрові ресурси та потенціал, тимчасом як фінансові ресурси й бюджетна складова діяльності органів місцевого самоврядування в багатьох визначеннях нівелюються, втім, ми доведемо їх пріоритетність.

Основними чинниками досягнення фінансової спроможності 'ОТГ є:

- достатній рівень власних надходжень до бюджетів ОТГ;

- можливість використання за потреби місцевих позик;

- оптимізація надходжень міжбюджетних трансфертів;

- формування показників бюджетів ОТГ за допустимого рівня бюджетного ризику, розрахованого на основі емпіричних даних;

- наявність інститутів, що забезпечують громадський контроль ефективності витрачання фінансів ОТГ.

   Успішність реалізації реформи фінансової децентралізації залежить виключно від створення фінансово спроможних ОТГ, аналіз показників діяльності яких проводять експерти Групи фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України в розрізі таких індикаторів: 

1) власні доходи на одного жителя; 

2) дотаційність бюджетів, тобто частка базової дотації у власних доходах без урахування субвенцій із державного бюджету (не повинна перевищувати ЗО % від суми власних доходів); 

3) частка видатків на утримання апарату управління у власних ресурсах ОТГ, без урахування трансфертів із державного бюджету (не має перевищувати 20 % власного ресурсу ОТГ); 

4) капітальні видатки на одного жителя без урахування власних надходжень бюджетних установ.

Чепель, Ольга (кандидат юридичних наук; доцент кафедри Європейського права та порівняльного правознавства Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича). 

 Реформа муніципальних органів та адміністративно-територіального устрою : на прикладі України, Польщі й Латвії // Підприємництво, господарство і право : науково-практичний господарсько-правовий журнал. До 2001 г. виходив російською мовою. - 2019. - № 5. - С. 185-189. - Бібліогр. в кінці ст. 

Анотація: Розкрито особливості децентралізаційних процесів в Україні, Польщі та Латвії, зокрема висвітлено концептуально-правові підходи до формування системи органів місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою України, Польщі та Латвії на основі порівняльно-правового дослідження. Також розкрито український партиципативний процес передачі повноважень від центральних органів влади муніципалітетам. Досліджено специфіку децентралізації влади, зокрема, в Польщі, де цей процес був більш адміністративним, а в Латвії – добровільним, що вплинуло на кінцевий результат реформи муніципальних органів та адміністративно-територіального устрою цих країн. 

      Можна сказати, що децентралізація влади в Україні фактично запрацювала з 2015 р., за результатами якого утворено 159 громад, по Україні це десь приблизно 8%, у 2016 р. - 366 громад, у 2017 р. - 665 громад, у 2018 р. - 806громад, у 2019 р. станом на квітень - 888 громад, 16 громад ще очікують перших виборів. Крім того, Центральна виборча комісія на 30 червня 2019 р. призначила перші вибори ще в 66 громадах. Такий показник є досить високим, ураховуючи нинішню геополітичну ситуацію нашої держави. Однак темп реформи децентралізації в Україні був би швидшим, якби не низка негативних факторів, а саме: відсутність політичного консенсусу між центральною та регіональними політичними елітами щодо реформування системи розподілу влади; незакінчений етап законодавчого забезпечення проведення відповідної реформи; низька активність і прагнення населення до самоорганізації.

Питання адміністративно-територіального устрою - питання державне, не самоврядне. Але в Україні шлях адмінреформи є складним та унікальним, однак дещо схожим на той, яким ішла Латвія. З початку 90-х рр. у Латвії почались дискусії щодо реформування системи адміністративного-територіального устрою. На той час у країні було 590 самоуправлінь. Латвія складалася з 26 районів, 7 міст республіканського значення, 17 об'єднаних самоуправлінь, 457 сільських (волостей) і 58 міст. У перші п'ять років прийнято низку законів щодо місцевого самоврядування, схвалено концепцію реформи самоуправлінь (юридична, фінансова, адміністративно-територіальна).

Політики Латвії відверто боялись проводити комплексну всеохоплюючу реформу територіального устрою в примусовому порядку, тому було запущено механізм «добровільного об'єднання волостей». Проте за 6 років періоду добровільного об'єднання створилось десь до 20 об'єднаних самоуправлінь.

    Однією з основних перешкод на шляху впровадження реформи стало негативне ставлення населення через брак інформації та пояснень з боку державних органів про сутність реформи та її наслідки. Іншою вагомою перешкодою була невизначеність у перебігу процесу. Місцева влада, визнаючи відсутність сильної політичної волі щодо проведення реформи, вважала за краще затягувати реформування.

27 травня 1990 р. - реформа в Польщі набула чинності разом із першими виборами до місцевих органів влади. Відповідно до норм конституції та згідно з принципами унітарності, субсидіарності, децентралізації та надання правосуб'єктності місцевим спільнотам, вирішено, що новий основний територіальний поділ повинен: а) складатися з трьох ланок - ґміни, повіти й воєводства, б) відповідати принципові, що кожна одиниця поділу повинна бути водночас одиницею місцевого самоврядування з відповідним обсягом повноважень, з 5 червня 1998 р. Сейм ухвалив три закони, які встановили принципи організації територіальної адміністрації: про самоврядування повіту; про самоврядування воєводства; про урядову адміністрацію у воєводстві. Зміст цих законів відповідав основним принципам реформ і нормам Конституції.

Місцеве самоврядування після реформи в Польщі включало регіональні, повітові і спільноти ґмін, які відповідають трьом різним рівням основного територіального поділу держави. Між трьома рівнями самоврядування немає відношення організаційної залежності. Вони є рівноправними, різняться за поставленими перед ними завданнями. У результаті цієї реформи змінено головний принцип організації польського суспільства: «Місцеве самоврядування організує людей навколо їхніх місць проживання, а не навколо робочих місць».

   Отже, польська модель адміністративно-територіального устрою, яка є своєрідним синтезом французької та англосаксонської моделей місцевого самоврядування, характеризується надзвичайно широкими повноваженнями для одиниць субрегіонального рівня, але в цю модель закладається високий рівень політичної активності й самосвідомості громади, високий рівень розвитку громадянського суспільства та адміністративний метод формування базового рівня польського адміністративно-територіального устрою. Утім латвійський досвід децентралізації влади вказує на базовий принцип - добровільність у процесі реалізації реформи. В Україні фактично за чотири роки реформи з децентралізації напрацьовано власний досвід, який розпочався за мінімального законодавчого та фінансового забезпечення, але більшою мірою на основі принципу добровільності. І для успішного завершення української реформи децентралізації влади цьому повинні сприяти такі фактори: по-перше, політична воля керівників держави завершувати процес формування об'єднаних територіальних громад на основі принципу добровільності й застосувати адміністративний метод утворення базового рівня - громад - на основі затверджених урядом України перспективних планів, щоб після чергових місцевих виборів 2020 р. розпочати процес формування другого - районного - рівня адміністративно-територіального устрою України; по-друге, підтримка суспільства, бо без неї реформа не має сенсу; по-третє, кваліфіковані кадри, яким під силу продовжувати впроваджувати реформу місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України. 

Тобто варто зазначити, що позитивний досвід європейських країн і взяті Україною зобов'язання передбачені Європейською Хартією місцевого самоврядування щодо охоплення й фінансової самодостатності територіальних громад доводить, що зробити державне управління ефективним, а публічні послуги на місцях якісними без децентралізації неможливо в сучасній Європі.